Armut

Armutsbekämpfung in der Schweiz im Spannungsverhältnis zwischen privaten Akteuren und Staat im 19. Jahrhundert

Vertiefung: Die Armutsbekämpfung der GGK in St. Gallen

Arm trotz Arbeit

Mit der stetigen industriellen Entwicklung, welche vor allem die Heimarbeit zurückdrängte, dem Niedergang des Leinengewerbes und dem Aufschwung der Baumwollindustrie wuchs in der Schweiz eine immer grössere Arbeiterschaft heran. Das Angebot an Arbeitskraft wurde durch den Strukturwandel in der Landwirtschaft und die fehlenden Erwerbsmöglichkeiten auf dem Land noch vergrössert. Da der Arbeitsmarkt dem freien Markt überlassen wurde, führte dies zu tiefen Löhnen, auch wenn in der Baumwollindustrie mehr Arbeitskräfte nachgefragt wurden. Arbeiterinnen und Arbeiter und deren Familien konnten so oft von ihrem Lohn nicht leben und waren daher bitterer Armut ausgesetzt. Hungerkrisen und fehlende Erwerbsmöglichkeiten führten zudem dazu, dass sich Armut auch auf dem Land stark verbreitete. Armut konzentrierte sich jedoch aufgrund der überproportionalen Betroffenheit der Arbeiterschaft und Industrie zunehmend in den Städten. Die Armut in den Städten war deutlich sichtbarer, da sich das bäuerliche Leben auf dem Land auf den Kreis des eigenen Dorfes beschränkte. Diese Entwicklung führte im frühen 19. Jahrhundert zu einer Massenarmut, die nicht mehr vom traditionellen System der Fürsorge, den Heimatgemeinden, getragen werden konnte.

Die Menschen in dieser Armensiedlung am Zürcher Stadtrand bewohnen aus Kostengründen Holz- oder Blechhütten und haben keine hauseigenen sanitären Anlagen. Der Beitrag aus der SRF-Sendung «Antenne» aus dem Jahr 1965 zeigt zudem, dass sich in diesem «Wohnquartier» keine benutzbare Infrastruktur wie Strom, gepflasterte Wege oder eine Heizung findet. Laut den Aussagen der Bewohnenden wurde bereits mehrmals bei der Stadt Zürich um Unterstützung gebeten, diese wurde jedoch trotz etlichen Besuchen eines Stadtbeamten nicht geleistet. Der zuständige Stadtrat erkannte die Herausforderungen, sprach jedoch eigentumsrechtliche Probleme an, nach welchen die Bewohnenden der Siedlung auf privatem Grund stünden und diesen zu räumen hätten. Der Stadtrat sei jedoch gewillt, etwas gegen die unbefriedigende Situation zu unternehmen. Die Armut ist in diesem Beispiel offensichtlich, jedoch ergreift keine Stelle, weder staatlich noch privat, die konkrete Initiative.

Wahrnehmung von Armut in der Bevölkerung

In seiner sozialpolitischen Streitschrift «Armennoth» widerspiegelt 1840 (hier in einer Ausgabe von 1851) der Pfarrer und Schriftsteller Jeremias Gotthelf diese Veränderung der Wahrnehmung und Bedeutungszuschreibung von Armut. Mit einer Pest- und Seuchenmetapher thematisiert er die zunehmende Armut in breiten Bevölkerungsschichten. Mit der Industrialisierung wurde Armut als sogenannter Pauperismus als Massenphänomen wahrgenommen. Nach Gotthelf war dieses Massenphänomen menschengemacht, als Folge von Eigennutz, Gewinnsucht und Ausbeutung. Als «krebsartig» bezeichnet er, selbst aus einer konservativen Position heraus sozialpolitisch interessiert und engagiert, die Massenverelendung in der Gesellschaft als gesellschaftliches Übel, das die Gesellschaft bedrohe. Jeremias Gotthelf sprach sich für die Unterstützung von Armen aus. Diese sollten sie sich jedoch mit entsprechendem Verhalten verdienen.

Armutsbekämpfung aus Menschenliebe

Nebst der Wahl des Präsidenten besuchten die Anwesenden der Gesellschaft am ersten Verhandlungstag eine Lehranstalt für Blinde und einige Armenschulen. Die Aktivitäten anlässlich der ersten Versammlung der SGG verdeutlichen, dass das Augenmerk der Vereinigung von Anfang an auf das Armenwesen gerichtet war: Es wird fast ausschliesslich vom Wunsch gesprochen, die Armut zu bekämpfen.

Das Bild zeigt die 1874 erbaute Waisenanstalt in Walzenhausen, Appenzell Ausserrhoden, im Zeitraum zwischen 1900 und 1910. Die Waisenanstalt steht stellvertretend für alle Institutionen, kommunale oder private, die sich um Bedürftige kümmerten. Die Versorgung und Ausbildung der Waisen war vielfach ein abgegrenztes Arbeitsfeld der bürgerlichen Armenpflege.

In Walzenhausen war die Waisenanstalt mit dem Armenhaus vereinigt und wurde von der Gemeinde selbst geführt. Auf dem Bild sind Kinder zu sehen, die unter Vormundschaft der Gemeinde standen. Das Foto wurde vor dem Waisenhaus aufgenommen und die Kinder umrahmen die Heimleitung, genannt «Waiseneltern». Auf dem Bild ist zu sehen, dass das Waisenhaus geschlechter- sowie altersgemischt geführt wurde.

Aus dem Vortrag von Johannes Diem, protestantischer Pfarrer aus Teufen, geht hervor, dass die Kinder aus dem Waisenheim, im Gegenteil zu jenen aus intakten Familienverhältnissen, eine Ausbildung geniessen konnten, die der lokalen Wirtschaft nützlich war. Während in einer kinderreichen Familie oft nur wenige Kinder eine Arbeit ausserhalb des eigenen Hofes antraten, wurden die Kinder aus der Waisenanstalt passend für genau jenen Arbeitsmarkt ausgebildet.

Das Zepter selbst in die Hand nehmen

Der Referent betont, dass die Kluft zwischen Arm und Reich aktuell nicht nur eine Nebensächlichkeit geworden, sondern viel empfindlicher und schmerzlicher als je zuvor geworden sei. Zu dieser Zeit veränderte sich die Erwerbssituation von vielen Menschen rasant im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung. Die Arbeit wurde den Mechanismen des freien Marktes unterworfen, was zu tiefen Löhnen und Ausbeutung der Arbeiterschaft führte. Diese Umstände führten mitunter zu Armut innerhalb der Bevölkerung. Rothenberger sah es deshalb als Pflicht eines jeden Bürgers, welcher «einen von Vorurteilen ungetrübten Blick in die sozialen Verhältnisse der Gegenwart besitzt, und zugleich ein warmes, den natürlichen Egoismus überwindendes Herz hat», dem entgegenzutreten. Gleichzeitig wird die freisinnige Gesinnung der GGK deutlich, indem sich Rothenberger – zwar nicht in aller Deutlichkeit – vom Ideal des Sozialismus distanziert und hervorhebt, man müsse nun selbst Hand anlegen, um die vorhandenen Missstände zu beheben und zu mildern. Auch hier wird das freisinnige Ideal der Eigenverantwortung und der gegenseitigen Hilfe deutlich. Er wird konkret, indem er die Armenpolitik des Kantons St. Gallen anprangert: «Da scheue ich mich denn nicht, es offen auszusprechen, dass es auch für die st. gallischen Behörden und das st. gallische Volk eine Ehrenpflicht ist, endlich einmal Hand anzulegen an den heutigen Verhältnissen angepasster Revision unseres kantonalen Armengesetzes.» Das Gesetz wurde 1835 erlassen und sei bereits 75 Jahre alt und somit nicht mehr der gewaltigen wirtschaftlichen Umgestaltung angepasst, welche sich seither vollzogen habe.

Rothenberger weist auf diverse Unzulänglichkeiten im kantonalen Armengesetz hin, welche nach Auffassung der GGK nicht ausreichen würden, um den hilfsbedürftigen Menschen in ausreichendem Masse Unterstützung zu leisten. Er geht etwa auf die hohen behördlichen Hürden im Streit zwischen Heimat- und Wohngemeinden ein und die damit verbundenen ungenügenden Hilfeleistungen für die Armutsbetroffenen. In diesen Konflikten ging es darum, ob die Heimat- oder die Wohngemeinden für die Versorgung von Armutsbetroffenen aufkommen müssen. Da die Armenfürsorge kostspielig war, wurden die Betroffenen zwischen den Gemeinden hin- und hergeschoben, um die eigenen Kassen möglichst nicht zu belasten. Rothenberger fügt ein eindrückliches Beispiel aus dem Armengesetz an: «Nicht-Kantonsbürger und Fremde können wohl zu Armensteuern herbeigezogen werden, haben aber kein Anrecht auf Unterstützung; sie werden im Falle der Notarmenunterstützung als ‘polizeilicher Gegenstand’ behandelt und nach Art. 15 bei unvorhergesehenem Unglücksfall oder schwerer Krankheit nur verpflegt, bis die Betroffenen transportfähig sind und in ihre Heimat zurückgebracht werden können.»

Aus dem Vortrag geht ebenfalls hervor, dass die GGK in regem Austausch mit der Politik stand, indem beispielsweise Politiker den Verhandlungen der GGK beiwohnten oder gar Mitglied waren. Dies mit Erfolg, gab es doch im späten 19. Jahrhundert einige Verbesserungen im Armenwesen. Auf Basis seiner Ausführungen stellt Rothenberger im Namen der GGK abschliessend Postulate für das Armengesetz auf. Darin finden sich Forderungen nach strengerer Aufsicht in Waisenhäusern, Reorganisation von Armenhäusern und auch nach der grundsätzlichen Revision des Armengesetzes. Beispielsweise sollten die Strukturen in den Armen- und Waisenhäusern professionalisiert werden, um eine bessere Fürsorge sicherzustellen. Zudem solle die körperliche Züchtigung in den Anstalten untersagt werden, was eine deutlich humanitäre Haltung zeigt. Die GGK bringt ausserdem Vorschläge zur Organisation und Finanzierung der Anstalten: Das Wohnort- und Heimatprinzip soll verbunden werden, indem vorerst die Wohngemeinde unterstützungspflichtig sei. Nach zwei Jahren sollen die Heimatgemeinden die Armen unterstützen. Eine Finanzierungsquelle der Fürsorge sollen Armensteuern von Niedergelassenen sein. Die Absicht der GGK wird in diesen Postulaten zusammenfassend ersichtlich: Arme sollen unterstützt werden, und dies auf eine humane Art und Weise. Forderungen waren beispielsweise:

Das Aufkommen der Gewerkschaften als Zäsur

Die Gewerkschaften bilden bis heute einen zentralen Pfeiler in der schweizerischen Sozialpolitik. Mittlerweile in viele verschiedene Ableger für verschiedene Branchen aufgeteilt, vertreten sie die Interessen der Arbeitnehmenden. Sie beteiligen sich an den jährlichen Lohnrunden und schlichten Streitigkeiten zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden.

Die Karikatur aus der Zeitung «Der Nebelspalter» aus dem Jahr 1877 erschien zum Fabrikgesetz. Sie zeigt einen Mann mit Werkzeugen und neben ihm die Personifikation der Satirezeitschrift mit spitzer Feder «bewaffnet». Der unter der Karikatur stehende Text erklärt die Karikatur: Der Mann ist aufgrund zu lascher Gesetze in der Arbeit gefangen, obwohl er bereits sehr alt ist. Zeit seines Arbeitslebens wartet er auf eine bessere, arbeiterorientierte Gesetzeslage. Diese sei durch die Blockade der Konservativen und Ultramontanen (d.h. der Katholisch-Konservativen) noch nicht zustande gekommen. Der Nebelspalter positioniert sich als Retter, indem er sich für das Fabrikgesetz einsetzt. Dies wird auch anhand der politischen Ausrichtung des Blattes deutlich, hatte sich der Nebelspalter doch gegen Konservatismus und für sozialpolitische Massnahmen eingesetzt.

Das Fabrikgesetz von 1877 war das erste Gesetz in der Geschichte der Eidgenossenschaft, welches Arbeitsbedingungen schweizweit regelte. Auf Druck der Gewerkschaften wurden etwa strengere Regeln für Kinder- und Frauenarbeit erlassen und auch die männlichen Arbeiter wurden rechtlich besser geschützt. Es war ein Gesetz von Signalwirkung, erliess doch die Eidgenossenschaft in den folgenden Jahrzehnten immer mehr Gesetze für den besseren Schutz der Arbeitnehmerschaft gegenüber ihren Fabrikherren.

Gemeinnützigkeit und Staat im Spannungsverhältnis? Die 200jährige Geschichte der Gemeinnützigen Gesellschaft St. Gallen 

Projekte und Herausforderungen

Die Aufgaben von heute und Zivilcourage

Hubertus Schmid war Präsident der Gemeinnützigen Gesellschaft St. Gallen (GGK) von 2007 bis 2020. Im Interview erzählt er von der Entwicklung der GGK seit ihrer Gründung im 19. Jahrhundert. Die Gründung der SAGG verortet er an einer «Zeitenwende», denn 1817 und 1818 hatten Hungersnöte in der Ostschweiz gewütet und die Leute seien hilflos gewesen. Man habe nach Lösungen gesucht, als klar wurde, dass der junge Kanton St. Gallen und die Gemeinden mit der Situation überfordert gewesen seien. Der Zweck der GGK habe darin bestanden, auf der Grundlage der Gemeinnützigkeit anzuregen und zu fördern, was der materiellen und geistigen Wohlfahrt im Kanton St. Gallen diene – insbesondere im Gebiet der Bildung, Gesundheit und Wirtschaft. Armut sollte aus Sicht der GGK grundsätzlich vermieden und nicht nur behoben werden. 

Durch die industriellen Veränderungen seit Beginn des 19. Jahrhunderts, ein sich rapide weiterentwickelndes Bildungssystem und die Gründung des Bundesstaats 1848 sah sich die SAGG von Anfang an mit grossen Herausforderungen konfrontiert. Die St. Galler und Appenzeller Gemeinnützigen griffen verschiedene aktuelle Probleme auf, liessen diese untersuchen und Lösungsvorschläge erarbeiten. Die Tätigkeit der SAGG war aber auch unter «Vorsorge statt Fürsorge» zu verstehen, da nicht nur reaktiv, sondern auch präventiv Projekte in Angriff genommen wurden. Vor allem in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wirkte die GGK mit finanziellen Mitteln gewissen Herausforderungen entgegen. So forderte die SAGG beispielsweise grundsätzliche Verbesserungen in den Volks- und Berufsschulen für Knaben und Mädchen. Denn nach ihrer Auffassung schützten unter anderem Bildung, Fleiss und Arbeit vor Armut. 

Bevor die SAGG selbst grosse Projekte realisierte, kamen in den 1840er Jahren Vorwürfe auf, sie lasse nur Worte statt Taten walten. So sah sich die SAGG gezwungen, vermehrt selbst die Initiative zu ergreifen. Sie baute zum einen Heime und Gesundheitsinfrastruktur auf. Die 1860 geschaffene private Taubstummenanstalt und das 1867 eröffnete Gemeindespital – der Vorgänger des heutigen Kantonsspitals – gingen auf die GGK zurück. Weil arme Bürgerinnen und Bürger bei Mobiliarkassen in Notzeiten nur gegen Hinterlegung von Besitztümern aus ihrem Haushalt Darlehen aufnehmen konnten, ergriff die GGK auch in diesem Bereich die Initiative. Auch die Beförderung des Versicherungswesens stellte einen Arbeitsschwerpunkt dar. SAGG gründete so 1854 die «Kreditanstalt in St. Gallen» (heutige acrevis AG) und die «Helvetia Versicherung» im Jahr 1858. 1881 arbeitete die GGK schliesslich mit den Schwestergesellschaften aus Basel und Zürich zusammen, woraus die «Schweizerische Sterbe- und Alterskasse Basel 1881» entstand (ab 1912 Patria Lebensversicherungs-Genossenschaft). 

Die Schaffung der GGK fiel in Gründungswelle neuer gemeinnütziger Vereinigungen, die sich der Bekämpfung der Armut verschrieben hatten. Oft wich deren Armutsverständnis von den etablierten Vorstellungen ab. Sie sahen sich als Ergänzung zu staatlichen Massnahmen, insbesondere in Feldern, die staatlicherseits gar nicht beachtet wurden. Zugleich standen diese Organisationen – so auch die GGK – in Wechselwirkung mit staatlichen Institutionen, indem jene ihnen Betreuungsaufgaben zuwiesen. Diese Zusammenarbeit sieht auch Schmid von Anfang an als gegeben an. Man war mit staatlichen Behörden verflochten, denn der Erziehungsdirektor der St. Galler Regierung sei konstant während über 200 Jahren immer im Vorstand der GGK vertreten gewesen. Dieses Zusammenwirken sei für den Erfolg der GGK am Anfang notwendig gewesen. Bezeichnend für die GGK sei auch gewesen, dass sie zu Beginn eine Plattform für Menschen aus allen Bereichen (Gemeindevertreter, Religionsvertreter, Vertreter aus verschiedenen Berufsgruppen etc.) gewesen sei.  

Ein aufkommendes Spannungsverhältnis zwischen GGK und Staat macht Schmid für die Zeit um den Zweiten Weltkrieg aus. Bis dahin habe eine sehr enge Zusammenarbeit zwischen GGK und Staat bestanden. Durch den Auf- und Ausbau des Soziaalstaates seien dann aber private und staatliche Akteure gewissermassen zu Konkurrenten geworden. Dieser Konkurrenzkampf würde bis heute anhalten. Zudem könnten die freiwilligen Organisationen – vor allem aus Mangel an finanziellen Mitteln – immer weniger mit den Anforderungen des Staates an die zu erbringenden Dienstleistungen mithalten.

Die Autorin und die Autoren

Valerie Kühne

Ralf Rüthemann